到2025年，统一规范高效的国家公园管理体制基本建立；到2035年，基本完成国家公园空间布局建设任务
我国建立国家公园体制的实质是创新中国的自然生态保护制度，核心要义体现在三个方面：一是建立统一规范高效的自然保护地管理体制；二是构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、自然公园为补充的新型自然保护地体系；三是突出自然生态系统严格保护和系统保护，形成自然生态系统保护的新体制新模式
《方案》直接涉及28个省份400多个县级行政区，各级政府都将直接或间接参加国家公园建设，社会公众、原住居民也将通过特许经营、志愿服务、生态管护公益岗位等形式参与到国家公园的保护建设管理中
文 | 唐小平
国家公园是我国最重要的自然生态空间，其总体发展布局直接关系到我国国土空间开发保护的格局优化和自然保护地体系构建。
2022年11月，国务院发布了《关于国家公园空间布局方案的批复》。之后经国务院同意，国家林草局、财政部、自然资源部、生态环境部联合印发了《国家公园空间布局方案》（下称《方案》）。全国遴选了49个国家公园候选区（含5个正式设立的国家公园），包括陆域44个、陆海统筹2个、海域3个，总面积约110万平方公里。其中陆域面积99万平方公里，占陆域国土面积的10.3%，海域面积11万平方公里。
《方案》作为我国生态文明建设的重大成果，确定了国家公园建设的发展目标、空间布局、设立要求、主要任务和实施保障等主要内容，擘画了全世界最大国家公园体系的宏伟蓝图，《方案》的实施将为美丽中国和人与自然和谐共生现代化筑牢生态根基。
科学遴选国家公园候选区
国家公园候选区遴选坚持国家立场、保护第一、尊重自然、积极稳妥等原则，以国土空间规划为底版，从我国经济社会发展战略出发，统筹国土生态安全等多目标需求，系统思维、科学布局。
第一，明确国家公园功能定位。我国的国家公园是由国家划定和管理的具有国家级保护价值的大尺度自然区域，主要功能是保护自然生态系统的完整性和原真性，维护国家生态安全，保护生物多样性，给子孙后代留下珍贵自然资产。中共中央办公厅、国务院办公厅2017年印发的《建立国家公园体制总体方案》指出，国家公园是由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。2019年印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》指出，国家公园是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，保护范围大，生态过程完整，具有全球价值、国家象征，国民认同度高。
第二，科学识别自然保护关键区域。遴选国家公园候选区，首先要明确我国需要严格保护的自然生态空间。国家林草局与中国科学院联合开展了自然保护地体系规划研究，系统建立了生态系统重要性、珍稀濒危物种代表性、自然遗迹景观独特性的评价方法；整体识别了我国重要生态系统、代表性珍稀濒危物种，以及独特自然遗迹和自然景观的集中分布区；明确了我国极重要自然保护关键区域大约陆域192万平方公里，海域30万平方公里，规划纳入自然保护地体系进行系统保护。考虑到生态价值相互比较的可能或便利性，以我国自然地理格局、生态功能格局及气候、地形、植被空间分异规律为基础，将具有相似自然生态系统类型与生态过程的自然区域划为同一自然生态地理区，全国共划分为4个生态大区39个自然生态地理区。在每个自然地理单元内，以自然保护关键区为基础选择具有设立国家公园潜力的区域作为评估对象，全国共选择了236个评估区。
第三，综合遴选国家公园候选区。根据《国家公园设立规范》标准，按国家代表性、生态重要性、管理可行性3大准入条件和9项认定指标，将最美国土的功能定位指标化。国家公园必须具有中国代表意义的自然生态系统，或中国特有和重点保护野生动植物的集聚区，或具有全国乃至全球意义的自然景观和自然文化遗产区域；生态区位极为重要，基本维持一个以上大面积自然生态系统结构和大尺度生态过程的完整状态，大部分区域保持自然风貌，或轻微受损经修复可恢复自然状态；在自然资源资产产权、公共利用、管理体制、保护空间整合与国民素质教育等方面具有良好基础。对236个评估区对标评估、优中选优，原则上每个自然生态地理区只选择1～2个作为候选区。
第四，社会大众参与遴选全过程。2021年2月，开展了“选出你心目中的中国国家公园”大众网络投票，充分听取大众意见。同时，经历了多轮专家论证和征求有关部门意见及第三方评估等严格程序。可以说，《方案》编制过程既体现了研究的科学性，布局的系统性，也体现了公众参与性。
锻造生态文明建设大国重器
国家公园体制是生态文明建设引导性、标志性制度创新。《方案》把我国10.3%的陆域面积、11万平方公里海域纳入候选区，形成世界上面积最大、保护类型最全面的国家公园体系，保护最美国土，守护最有价值自然资产，是国之重器。
国家公园守护国土生态安全屏障关键区。国家公园是我国最重要的一类自然保护地，保护层级最高，保护强度最大，保护目标综合性最强。在维护国家生态安全关键区域中具有首要地位。《方案》紧密衔接了以“三区四带”为核心的全国重要生态系统保护修复重大工程，涵盖了国土生态安全屏障最关键的区域。
青藏高原在涵养水源、保持水土、应对气候变化等方面具有极为重要的生态功能；长江、黄河是中华民族母亲河，保护流域生态、实行区域高质量发展是中国现代化建设的重大战略。将生态功能极为重要、生态系统极为脆弱、自然生态保护空缺严重的区域规划为重要自然生态空间，采用国家公园的方式严格保护起来是人与自然和谐共生新发展格局的迫切要求。
《方案》打破行政区域、部门管理限制，在青藏高原布局了三江源、羌塘、昆仑山、若尔盖、珠穆朗玛峰等13个候选区，形成青藏高原国家公园群，将大尺度原生态区域及生态廊道纳入保护体系，保护区域超过70万平方公里；在黄河流域、长江流域从源头到河口布局了9个、11个候选区，将源头汇水区、水土流失严重区、水源涵养关键区设立国家公园系统保护，保护全国乃至全球经济社会可持续发展的基础。
国家公园引领生物多样性保护。生物多样性是人类所依存的生态系统及其服务的重要基础，关系到人类生存和发展。《方案》覆盖了森林、草原、湿地、荒漠、海洋等典型生态系统，以及生物多样性、自然遗迹富集区域。据不完全统计，布局范围分布着5000多种野生脊椎动物和2.9万多种高等植物，分别占我国脊椎动物和高等植物的68%、81%，保护了80%以上的国家重点保护野生动植物物种及其栖息地，保护了众多大尺度的生态廊道，保护了国际候鸟迁飞、鲸豚类洄游、兽类跨境迁徙的关键区域。
《方案》直接涉及28个省份400多个县级行政区，各级政府都将直接或间接参加国家公园建设，社会公众、原住居民也将通过特许经营、志愿服务、生态管护公益岗位等形式参与到国家公园的保护建设管理中。国家公园体制在社会、经济、政策、文化等各方面具有融合性，在生态安全、生物多样性保护方面具有全局性，有利于在更高层次、更广范围促进生物多样性保护。
国家公园推动自然保护领域历史性变革。我国建立国家公园体制的实质是创新中国的自然生态保护制度，核心要义体现在三个方面：一是建立统一规范高效的自然保护地管理体制；二是构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、自然公园为补充的新型自然保护地体系；三是突出自然生态系统严格保护和系统保护，形成自然生态系统保护的新体制新模式。《方案》共涉及现有自然保护地约705个，占国家公园候选区总面积的71%，10项世界自然遗产、2项世界文化和自然双遗产、19处人与生物圈保护区，国家公园设立过程将推动自然保护地整合优化，促进自然保护地的有效保护。从全球看，目前全球建有各类自然保护地约25.1万个，覆盖了陆域面积的15.7%，海洋面积的7.9%。我国国家公园体系一旦建成，将占到全国自然保护地体系的一半以上，成为全球最大的国家公园体系。
三江源国家公园风光 三江源国家公园管理局供图
有序推进国家公园体系建设
按照《方案》要求，到2025年，统一规范高效的国家公园管理体制基本建立；到2035年，基本完成国家公园空间布局建设任务，基本建成全世界最大的国家公园体系。这需要连续13年每年大约设立3～4个国家公园，还要进行高质量建设，任务艰巨。既需要做好顶层设计，也要上下同心，充分发挥好各级政府积极性和全社会力量。
成熟一个设立一个。坚持积极稳妥，成熟一个、设立一个的原则，上下协同，多部门联动，有序推进国家公园体系建设。首先要摸清本底，对候选区的生态本底、社会经济本底进行细致调查，明确其价值所在，这是国家公园设立的最基础性工作。其次要进行社会影响评价，评估国家公园设立对区域及当地社区带来的社会经济影响，是否可以承受。特别是对一些与生态保护措施有冲突的问题提前进行处置，如矿业权、工业开发、城镇建设等，提出有序退出预案。第三要科学划定论证边界范围，既要将体现国家公园核心价值的区域完整保护起来，又要实事求是，结合管理机构设置以及解决历史遗留问题等多因素综合分析合理区划范围，划界过程也就是保护与发展相协调的过程。最后，做好宣传教育，推广普及国家公园理念，促进地方政府、当地社区和一些利益相关者形成建设共识。
构建动态开放和考核评估机制。国家公园创建实行动态开放的候选区机制，国家公园候选区确实无法达到设立要求的，可以不予设立。对未纳入布局方案的保护关键区域，统筹国家生态战略安全需要和管理可行性等因素，经科学评估，可以按程序增补为国家公园候选区。同时，建立国家公园评估退出机制，国家公园一旦设立，将定期组织对保护管理成效、规划实施等开展评估，对评估不达标或造成自然资源资产重大损失的，将启动黄牌机制限期整改，对整改不力、经评估确无法整改到位的启动退出机制。
高质量建设国家公园。按照《方案》明确的国家公园建设重点任务推动高质量建设。一是强化自然资源资产管理，编制自然资源资产管理权责清单和资产负债表，落实自然资源资产有偿使用制度，有序推进特许经营，加强自然资源资产保护和利用监管。二是开展生态保护修复，统筹实施自然生态系统、自然景观、自然遗迹保护，开展退化土地、废弃工矿地等生态修复和环境整治，加强野外巡护和监管。三是统筹自然保护与社区发展，明确生产生活边界，制定社区帮扶政策，完善社区参与机制，探索生态产品价值实现有效途径。四是加强科技支撑保障，建立国家公园旗舰物种保护研究机构，设置野外长期研究基地，加强重大课题研究，加快科技成果转化应用，打造多层次科研合作平台。五是提升监测监管水平，利用先进技术手段，健全天空地一体化综合监测体系，建设智慧国家公园。六是增强科普宣教能力，建设自然教育基地，完善科普宣教和生态体验设施，科学布局入口社区、生态营地、精品体验路线等，塑造国家公园品牌。（作者系国家公园研究院院长）