更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用
沈春耀
憲法是國家的根本法，是全面依法治國的根本依據。黨的二十大報告對我國憲法作出重要論述，對做好憲法工作提出明確要求，強調更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用。這對于堅持全面依法治國，推進法治中國建設，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家，具有十分重要的意義。
我國憲法是中國共產黨領導中國人民長期奮斗重大成就和歷史經驗在國家法治上的最高體現
中國共產黨在領導中國人民進行新民主主義革命的偉大斗爭中，就開始對人民民主政權的總章程進行探索和實踐。具有代表性的制度文獻是《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（1931）、《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》（1946）等，在局部地區(qū)取得了寶貴的實踐經驗；具有代表性的理論文獻是毛澤東的《新民主主義論》（1940）和《論人民民主專政》（1949）。這些重要實踐和思想理論成果，對新中國國家制度、憲法制度的創(chuàng)建和發(fā)展，產生了重大而深遠的影響。
中華人民共和國的成立，開辟了中國人民當家作主的歷史新紀元。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權，通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》。這些憲法性文獻，確認了近代100多年來中國人民為反對內外敵人、爭取民族獨立和人民自由幸福進行的英勇斗爭和中國共產黨領導中國人民奪取新民主主義革命勝利、掌握國家權力的偉大歷史變革，確立了新型國家制度和憲法制度的基本架構、根本原則和活動準則，為新中國一切發(fā)展進步奠定了根本政治前提和制度基礎。
1978年12月，黨的十一屆三中全會實現歷史性轉折，開啟了改革開放歷史新時期，確立了發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針。我國現行憲法，是根據黨的十一屆三中全會的路線方針政策，適應改革開放和社會主義現代化建設歷史新時期的需要，于1982年12月4日由第五屆全國人民代表大會第五次會議通過并公布施行的。1982年憲法確立的許多重要制度、原則和規(guī)則，都源于1954年憲法和1949年共同綱領，是在新的歷史條件下對它們的繼承、完善和發(fā)展。1982年憲法公布施行后，根據改革開放和社會主義現代化建設的實踐和發(fā)展，在黨中央領導下，全國人大分別于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年，先后五次對1982年憲法的個別條款和部分內容作出必要的修正。五次憲法修改，體現和反映了中國共產黨領導全國各族人民進行改革開放和社會主義現代化建設的成功經驗，體現和反映了中國特色社會主義道路、理論、制度、文化的發(fā)展成果。通過憲法修改，我國憲法在中國特色社會主義偉大實踐中緊跟時代步伐，不斷與時俱進、完善發(fā)展。
中國共產黨領導中國人民百年奮斗重大成就和歷史經驗在國家法治上的最高體現就是憲法。只有緊密結合我們黨團結帶領人民長期奮斗的光輝歷史和輝煌成就，才能深刻認識我國憲法形成和發(fā)展的政治基礎、社會條件、制度原理、重大原則和實踐內涵。新中國成立70多年特別是改革開放40多年的歷程充分證明，我國憲法有力堅持了中國共產黨領導，有力保障了人民當家作主，有力促進了改革開放和社會主義現代化建設，有力推動了社會主義法治國家建設進程，有力促進了人權事業(yè)發(fā)展，有力維護了國家統一、民族團結、社會和諧穩(wěn)定，是符合國情、符合實際、符合時代發(fā)展要求的好憲法。
黨的十八大以來我國憲法制度的創(chuàng)新發(fā)展
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把憲法擺在全面依法治國戰(zhàn)略布局的突出位置，高度重視發(fā)揮憲法的國家根本法作用，推動憲法制度實踐創(chuàng)新和與時俱進，取得一系列新成效新經驗。
一是通過完備的法律保證憲法實施。完善法律制度體系，是憲法實施的內在要求和重要任務，也是保證憲法實施的基本途徑和重要方式。例如，2020年通過的民法典，既以憲法為立法依據，又將憲法有關所有權、財產權、繼承權、平等權、人身自由、人格尊嚴、婚姻家庭等規(guī)定通過立法予以實施。
二是通過推進國家各項事業(yè)和各方面工作實施憲法確定的大政方針和基本政策。實現國家發(fā)展和民族復興是我國憲法的重要使命。新時代國家各項事業(yè)和各方面工作取得的歷史性成就、發(fā)生的歷史性變革，是憲法原則、憲法要求、憲法精神的充分彰顯，同時也是憲法得到有效實施的生動體現。
三是設立國家憲法日。為增強全社會憲法意識，弘揚憲法精神，全國人大常委會2014年作出決定，將12月4日設立為國家憲法日。通過國家憲法日，集中開展憲法宣傳教育，使憲法精神深入人心，以憲法精神凝心聚力，推動憲法全面貫徹實施。
四是實行憲法宣誓制度。全國人大常委會2015年作出相關決定，2018年進行修訂并在修憲時寫入憲法，規(guī)定國家工作人員就職時應當依照法律規(guī)定公開進行憲法宣誓。憲法宣誓誓詞，集中體現了國家工作人員對祖國對人民應有的忠誠、擔當和莊嚴承諾，具有重要教育和激勵意義。
五是實施憲法規(guī)定的有關制度。憲法中有一些規(guī)定具有直接實施、直接適用的性質。例如，我國憲法規(guī)定了特赦制度，全國人大常委會于2015年、2019年先后兩次依據憲法有關規(guī)定作出關于對部分服刑罪犯實施特赦的決定，國家主席發(fā)布特赦令。
六是根據憲法精神作出創(chuàng)制性安排。例如，2016年，全國人大常委會根據憲法精神和有關法律原則，對以前未曾遇到過的新情況新問題進行研究，采取創(chuàng)制性辦法，及時妥善處理拉票賄選案，保證有關地方人大及其常委會正常運行和履職。
七是通過憲法修正案。2018年，全國人大修改憲法，把黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策特別是習近平新時代中國特色社會主義思想載入國家根本法，推動我國憲法與時俱進、完善發(fā)展，為新時代黨和國家事業(yè)發(fā)展提供憲法保障。
八是運用憲法精神凝聚立法共識。例如，2018年，在全國人大常委會審議英雄烈士保護法草案過程中，對如何理解和把握“英雄烈士”的含義有不同意見，有關法制工作機構根據憲法序言和人民英雄紀念碑碑文的精神提出研究意見，后來取得廣泛共識。
九是開展合憲性審查工作。貫徹黨的十九大精神，全國人大及其常委會在履行相關職責中注重加強合憲性審查工作。如制定監(jiān)察法，修改刑事訴訟法，修訂人民法院組織法和人民檢察院組織法，修改人口與計劃生育法，通過關于設立上海金融法院、關于憲法和法律委員會職責問題、關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)、關于中國人民解放軍現役士兵銜級制度等決定時，有關方面都進行了合憲性審查，遵循憲法規(guī)定和憲法原則作出適當處理。
十是在備案審查工作中認真研究和妥善處理合憲性、涉憲性問題。例如，2018年，有全國政協委員提出提案，建議對收容教育制度進行合憲性審查。有關法制工作機構進行了認真研究，提出了適時廢止收容教育制度的意見。又如，2021年，國務院有關部門對有的民族自治地方民族教育條例等法規(guī)提出合憲性審查建議，有關法制工作機構審查后提出了處理意見。上述問題都得到妥善解決。
十一是創(chuàng)制性運用憲法制度和憲法規(guī)定應對治國理政中遇到的重大風險挑戰(zhàn)。例如，2020年和2021年，在黨中央堅強領導下，全國人大先后通過關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定、關于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定，全國人大常委會先后制定香港特別行政區(qū)維護國家安全法、通過關于香港特別行政區(qū)第六屆立法會繼續(xù)履行職責的決定和關于香港特別行政區(qū)立法會議員資格問題的決定、修訂香港特別行政區(qū)基本法附件一和附件二。這些都是全面準確、堅定不移貫徹“一國兩制”方針的重大舉措，也是根據憲法和香港基本法作出的具有重要憲制意義的新制度安排，推動香港局勢實現由亂到治的重大轉折。
十二是對憲法有關規(guī)定的含義提出解釋性研究意見。例如，2019年，在全國人大及其常委會審議外商投資法草案過程中，開展立法合憲性問題研究，認為憲法第十八條規(guī)定的含義已發(fā)生演進和延伸，并已成為普遍適用的法治原則；改革開放以來我國外商投資立法，是憲法有效實施的內在要求和重要體現，符合憲法規(guī)定和精神。又如，2021年，在全國人大常委會審議人口與計劃生育法修正草案過程中，開展修法合憲性問題研究，憲法和法律委員會在關于修正草案的審議結果報告中提出，我國憲法有關計劃生育的規(guī)定體現了問題導向與目標導向相統一、指向性與方向性相統一，具有相當的包容性和適應性，可以涵蓋不同時期實行的生育政策；修改人口與計劃生育法，落實新生育政策，符合憲法規(guī)定和精神。
深入學習貫徹習近平總書記關于憲法的重要論述精神
全面貫徹黨的二十大精神，堅持全面依法治國，更好發(fā)揮憲法作用，必須深入學習貫徹習近平總書記關于憲法的重要論述精神。需要著重把握以下幾點。
——我國憲法同黨和人民進行的艱苦奮斗和創(chuàng)造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開辟的前進道路和積累的寶貴經驗緊密相連。憲法同黨和國家前途命運息息相關。時間越久遠，事業(yè)越發(fā)展，我們就越加感受到憲法的力量。
——我國憲法是在黨的領導下，在深刻總結我國社會主義革命、建設、改革的成功經驗基礎上制定和不斷完善的，實現了黨的主張和人民意志的高度統一，是我們黨領導人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果。
——憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。制定和實施憲法，推進依法治國，建設法治國家，是實現國家富強、民族復興、社會進步、人民幸福的必然要求。
——憲法是國家意志的最高表現形式，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威；捍衛(wèi)憲法尊嚴，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴；保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現。
——我們講依憲治國、依憲執(zhí)政，同西方所謂“憲政”有著本質區(qū)別，不能把二者混為一談。要從中國國情和實際出發(fā)，走適合自己的法治道路，決不能照搬別國模式和做法，決不能走西方所謂“憲政”“三權鼎立”“司法獨立”的路子。
——全面貫徹實施憲法是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。全國各族人民，一切國家機關和武裝力量，各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，都負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。
——憲法是全面依法治國的根本依據，是我們黨長期執(zhí)政的根本法律依據。黨領導人民制定憲法法律，領導人民實施憲法法律，黨自身要在憲法法律范圍內活動。黨領導人民制定和完善憲法，就是要發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用。
習近平總書記關于憲法的重要論述是我國憲法制度發(fā)展和實踐經驗的科學總結，也是我們必須長期堅持和貫徹的重要原則，具有重大指導意義。
更好發(fā)揮憲法作用的任務要求
全面建設社會主義現代化國家，對依法治國、依憲治國提出了新的更高要求。我們要堅定不移走中國特色社會主義法治道路，以習近平法治思想為引領，堅定憲法自信，增強憲法自覺，把憲法作為全面依法治國的總依據，總結我國憲法實踐經驗，形成具有中國特色和時代特點的憲法性慣例、憲制性做法，更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用。
（一）堅持憲法確定的中國共產黨領導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。2018年憲法修正案將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法總綱第一條，充分體現了中國共產黨領導的根本性、全面性、時代性。更好發(fā)揮憲法作用，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持人民主體地位，發(fā)展全過程人民民主，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。黨和國家各機關各組織都要牢固樹立憲法意識，加強憲法實施和監(jiān)督，積極履行憲法職責。堅持正確地做事和做正確的事相統一，按照憲法的規(guī)定做憲法所要求做的事情，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來。
?。ǘ┩晟埔詰椃楹诵牡闹袊厣鐣髁x法律體系，健全保證憲法全面實施的制度體系。習近平總書記指出：“時代在進步，實踐在發(fā)展，不斷對法律體系建設提出新需求，法律體系必須與時俱進加以完善?！备冒l(fā)揮憲法作用，必須不斷完善法律體系，通過完備的法律保證和推動憲法全面實施、有效實施。要加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治。適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作。深入貫徹全過程人民民主重大理念，推進科學立法、民主立法、依法立法，建設好基層立法聯系點；堅持立改廢釋纂并舉，豐富立法形式；提高立法質量和效率，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性，以良法促進發(fā)展、保障善治。
?。ㄈ┘訌姂椃▽嵤┖捅O(jiān)督，維護憲法權威。國家各級權力機關、行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關要自覺履行憲法使命，認真行使憲法法律賦予的職權。一是堅持憲法法律至上，切實維護國家法治統一、尊嚴、權威，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。二是落實憲法解釋程序機制，采取務實管用方式方法積極回應涉及憲法有關問題的關切，說明有關情況，提出研究意見，努力實現憲法的穩(wěn)定性和適應性的統一。三是推進合憲性審查工作。有關方面擬出臺的法規(guī)規(guī)章、重要政策和重大舉措，凡涉及憲法有關規(guī)定如何理解、如何實施、如何適用的，都應當事先經過全國人大常委會合憲性審查，確保同憲法規(guī)定、憲法精神相符合。四是完善和加強備案審查制度。所有法規(guī)規(guī)章、司法解釋和其他規(guī)范性文件出臺后都要依法依規(guī)納入備案審查范圍，建立健全黨委、人大、政府、軍隊間備案審查銜接聯動機制，實行有件必備、有備必審、有錯必糾。有關機關發(fā)現規(guī)范性文件可能存在合憲性問題的，應當及時向全國人大常委會報告或者依法提請全國人大常委會審查。五是地方各級人大及其常委會應當依法行使職權，保證憲法、法律、行政法規(guī)等在本行政區(qū)域內得到遵守和執(zhí)行。
?。ㄋ模┚S護憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序，完善特別行政區(qū)同憲法和基本法實施相關的制度機制。黨的二十大報告明確提出：“堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序”。憲法是國家的根本法、最高法，基本法是根據憲法制定的基本法律，憲法和基本法共同構成、共同確定、共同實施，是我國特別行政區(qū)制度的本質特征。全面準確、堅定不移貫徹“一國兩制”方針，必須鞏固憲法和基本法共同構成的特別行政區(qū)憲制基礎，堅持和完善“一國兩制”制度體系，落實中央全面管治權，落實“愛國者治港”“愛國者治澳”原則，落實特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制；堅持中央全面管治權和保障特別行政區(qū)高度自治權相統一，堅持行政主導，支持行政長官和特別行政區(qū)政府依法施政，提升全面治理能力和管治水平，完善特別行政區(qū)司法制度和法律體系。
